Un tema que en nada se ha agotado es el de las famosas retenciones a los productos agropecuarios.
Más precisamente los impuestos por derechos de exportación que a ellos se le aplican. Tan candente es la situación que al día de hoy la Provincia de San Luís mantiene una demanda contra el Estado Nacional en la que solicita la nulidad de todo el sistema tributario derivado de derechos de exportación AL VALOR CERO Y RETROACTIVO AL AÑO 2002, guardando, su argumentación correlación con un sinnúmero de fallos de la Corte Suprema y la aplicación de Tratados Internacionales hoy vigentes.
Para ubicar al lector, estos impuestos son cobrados por medio de las exportadoras que al tomar de referencia el precio internacional le descuentan el impuesto y, a veces, un valor extra derivado de la implementación comercial del tributo, obteniendo de esa manera un precio interno totalmente desacoplado. Así entonces, el sujeto pasivo del impuesto son estas empresas quienes, por su parte, no son los verdaderos perjudicados del mismo puesto que lo trasladan íntegra y exitosamente al productor. En consecuencia, el verdadero damnificado es éste último.
El sostén legal de estos impuestos es el Código Aduanero. Precisamente en su art. 755 faculta al Poder Ejecutivo a legislar en esta materia hasta el límite de crear el impuesto mismo. La ley de emergencia económica no dice absolutamente nada sobre los derechos de exportación al sector agropecuario, sólo se refiere a los aplicables a los hidrocarburos.
En este sentido, cabe preguntarse si esta delegación legislativa en materia tributaria es Constitucionalmente válida.
Para ello vale rememorar los artículos precisos de la Constitución Nacional y exponer el examen a la luz de los Tratados Internacionales.
Empecemos entonces:
El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado del producto de derechos de importación y exportación y de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el CONGRESO NACIONAL, (Art. 4 C.N). Contribución que no es coparticipable. A su vez, es a éste último a quien le corresponde legislar de manera exclusiva y excluyente (art. 4 y 17 C.N.) en materia aduanera (Art. 75 inc. 1º C.N).
Como así también le corresponde proveer:
- Lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias (art.75 in 18º C.N.),
-
Al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, A LA DEFENSA DEL VALOR DE LA MONEDA, al crecimiento armónico de la Nación y al doblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. (…) (ART. 75 inc. 19º C.N.)
Para ello, cuenta con el Poder Ejecutivo quien se limita a “ejecutar” el mandato popular devenido en el Congreso Nacional (Art. 99 Inc. 1 C.N.). A tal fin, existe una limitación expresa sancionada con nulidad absoluta en insanable que es la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca (Art. 76º C.N.). Por su parte, solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. (Art. 99 inciso 3º C.N.) Ambas limitaciones tanto sobre delegación legislativa y decretos de necesidad y urgencia son las dos caras de una misma moneda.
Para mayor protección, ninguna instrucción o reglamento que el Poder Ejecutivo realice podrá alterar el espíritu de las leyes de la Nación con excepciones reglamentarias. (Art. 99 inc. 2º C.N. y art. 28 C.N.)
Como corolario, hay una doble protección, los actos que firme el Presidente serán refrendados y legalizados por el Jefe de Gabinete y el ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera sin cuyo requisito carecen de eficacia. (Art. 100 C.N.). Tal contundente formalismo para el Presidente, pesa de doble manera para los ministros quienes no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos (art. 103 C.N.).
En este contexto, la claridad asoma y el asombro se agiganta. La pregunta que siempre surge es ¿qué parte falta saber?
Es que el Código Aduanero se legisló durante el Gobierno de Facto, como tal, su redacción guarda lógica con su contemporaneidad. Tan es así que quien verdaderamente al día de hoy tiene a su cargo la aplicación de este tributo es el Ministro de Economía por como una facultad delegada por parte del Poder Ejecutivo. Es decir, la famosa resolución 125/08 M.E. sólo fue firmada por el entonces Ministro Martín Lusteau, sin ser refrendada por el Jefe de Gabinete y tampoco por el Presidente. Sólo por ello, el resultado es la nulidad dado que la ley delegante no permite expresamente la subdelegación. (Art. 103 C.N.).
Cabe recordar que esta técnica dejó de realizarse por primera vez cuando se modificó (no se derogó) la resolución mencionada. Esta circunstancia se agrava cuando el 26 de Marzo del año 1991 se celebró en la ciudad de Montevideo el Tratado de Asunción, tratado para la Constitución de un mercado común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay (hoy MERCOSUR).
Este tratado fijó como objetivo la libre circulación de bienes y servicios a cuyo efecto tiene prevista la liberación de los aranceles aduaneros y las restricciones no arancelarias para el comercio intra zona; el establecimiento de un arancel externo común; la coordinación de políticas macroeconómicas y la armonización de las legislaciones internas
El art. 1º del Tratado dispone que “Este mercado común implica: la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente.”
Y en el Anexo I, art. 1 establece: "Los Estados Partes acuerdan eliminar a más tardar el 31 de diciembre de 1994 los gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco".
El art. 2 de ese anexo aclara que se entenderá por "gravámenes los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior".
Tal política exterior fue acompañada durante la década del `90 con la eliminación de los derechos de exportación, principalmente por sus nocivos efectos económicos, por el decreto desregulatorio 2284/91, ratificado por la ley 24.037 Así las cosas, llegado el año 1993, no existía derecho de exportación alguno al sector agropecuario y en el año 1994 se reforma la Constitución Nacional.
El art. 76 C.N. tiene una redacción terminante: Primer párrafo: “ Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.
Segundo párrafo: “La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa”.
La comprensión cabal del artículo se obtiene recién cuando se interpola entre ambos párrafos, el de la DT 8º: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los 5 años de la vigencia de esta disposición, a excepto de aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”. (1) Como resultado de esta cláusula transitoria, la caducidad masiva de las normas delegadas se tendría que haber producido el 25 de Agosto de 1999.
Sin embargo, el dictado de la ley 25.148, evitó que esa caducidad se produjera, al disponer la prórroga por tres años de la revisión de las normas delegadas con anterioridad a la reforma de 1994 “cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento”. Asimismo, dispuso aprobar “la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994”.(1) Como ya sabemos, al 25 de agosto de 1999 no existía ninguna norma delegada en materia de Derechos de Exportación que agraviase a los productores agrícolas, el Tratado de Asunción de 1991 expresamente prohibía la aplicación de aranceles, incluso con fecha de vencimiento al 31 de diciembre de 1994 para los ya vigentes, tal política exterior fue acompañada durante la década del `90 con la eliminación de los derechos de exportación.
En consecuencia, ningún derecho de exportación al sector agropecuario se ratificó ni aprobó al respecto. Por lo que, sólo se puede mantener vigentes aquellos que antes de la reforma ya existían y fueron prorrogados. La inexistencia de un marco legal expreso y preciso –que tenga límites cuantitativos máximos- termina generando una carta en blanco a favor del Poder Ejecutivo.
Pese a todo lo expuesto, en el año 2002 en base al Código Aduanero se comienza a aplicar derechos de exportación al sector agropecuario. De los mismos, no hubo mayor sostén legal que el expresado. La argumentación pública referente a la distribución de la riqueza, la sojización y demás es materia propia del Congreso de la Nación no del Poder Ejecutivo. Cabe mencionar que en esta dirección van las argumentaciones vertidas por la Provincia de San Luís en su demanda.
Al ser impuestos no coparticipables su aumento va en detrimento directo de otros que sí lo son, al reducir la masa económica base del, por ejemplo, impuesto a las ganancias.
Nuestra Corte Suprema ha seguido estos lineamientos en varios fallos. Expresamente indicó que “Al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la Ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución (Corte Suprema, 21.10.03, in re “Selcro SA”.)
Cabe mencionar que en ningún momento el código aduanero establece un quantum máximo ni mínimo en la aplicación del tributo, quedando entonces una carta en blanco en manos del Poder Ejecutivo. Incluso, la aprobación del Congreso no convalida lo pasado, sino que sólo es aplicable hacia el futuro (CS, 20/9/02, “Zofracor SA. c. Estado Nacional”, LA LEY, 2003-C, 44. )
Estamos ante el talón de Aquiles del presente gobierno y sus consecuencias: ”Borocotización, radicales K, alineamiento político, tren bala, subsidios, etc.”
Por último, es de tener presente que las guerras entre unitarios y federales culminaron con un ordenamiento jurídico claro y contundente. Hoy esa guerra se define en la arena del marco de derecho y la Corte Suprema de Justicia de la Nación es el custodio y guardián de nuestra Constitución Nacional. Art. 29 C.N. : El Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna.
Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria
(1) párrafos extraídos del escrito de demanda de la Provincia de San Luis en autos “San Luis C/ Estado Nacional S/ acción de inconstitucionalidad”, competencia originaria de la Corte Suprema.
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