El silencio de la administración y comisiones médicas

1.Introducción

El silencio de la administración puede ser interpretado como un acto liberatorio que permite al trabajador o sus derechohabientes acceder a la justicia cuando la comisión médica no se expida dentro del plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos (prorrogable por 30 días más).

Cuando dicho plazo se cumple, entonces operaría el silencio de la administración (específicamente de la comisión médica interviniente), dejando hipotéticamente expedita la instancia judicial.

Sin perjuicio de ello, ante la configuración del silencio el trabajador o sus derechohabientes podrán continuar con el trámite en comisión médica (hasta agotarlo) o dirigirse a la justicia. En este último caso, el silencio de la administración dejaría expedita la instancia judicial.

2. Disposiciones normativas

Para estudiar el silencio de la administración debemos referirnos al art. 3 de la Ley 27.348 y a los arts. 29 y 32 de la Res. 298/17 de la SRT.

El art. 3 de la ley 27.348 establece lo siguiente:

“La comisión médica jurisdiccional deberá expedirse dentro de los sesenta (60) días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación debidamente cumplimentada y la reglamentación establecerá los recaudos a dichos efectos.

Dicho plazo será prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, debidamente fundadas.

Todos los plazos resultarán perentorios y su vencimiento dejará expedita la vía prevista en el artículo 2° de la presente ley”.

Por otra parte, el art. 29 de la Res. 298/17 reza lo siguiente:

“El acto definitivo deberá ser expedido dentro de los 60 (SESENTA) días hábiles contados desde la primera presentación debidamente cumplimentada. Las demoras imputables a las partes que se susciten durante la sustanciación del procedimiento, suspenderán el plazo mencionado.

A los fines de la presente resolución, salvo disposición expresa en contrario, los plazos deberán computarse en días hábiles administrativos y a partir del día siguiente al de la notificación”.

Por otra parte, el art. 32 de la Res. 298/17 establece que se entiende por la expresión “debidamente cumplimentada”, para determinar desde cuando se comienza a contar el plazo de 60 días que tiene la comisión médica jurisdiccional para expedirse. En otras palabras, en dicho artículo se establece que requisitos deberá cumplir cada trámite para considerarse que se encuentra debidamente cumplimentado.

3. Configuración del silencio

El silencio de la administración se encuentra regulado en el art. 3 de la ley 27.348 cuando le otorga a la administración un plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos para que se exprese, dicho plazo puede prorrogarse por 30 días más exclusivamente por cuestiones relacionadas a la acreditación del accidente de trabajo o a la enfermedad profesional, debidamente fundadas. En otras palabras, cuando no se cumple con ese plazo perentorio, potencialmente prorrogable, se configurará el silencio.

En el fallo Marchetti de la SCBA (13-5-20) el plazo perentorio fue calificado de fatal y se consideró que no admite prórroga alguna. 

Cuando se interpone la acción laboral ordinaria deberá expresarse detalladamente porque se cumple con dicho plazo perentorio y desde cuándo comenzó a contabilizarse el mismo, debido a que el magistrado no sabe con exactitud lo que aconteció en la comisión médica jurisdiccional. Esta fundamentación fáctica resulta crucial para que el magistrado analice la procedencia de la pretensión incoada oportunamente ante la justicia laboral ordinaria, tomando como eje central a la configuración del silencio de la comisión médica interviniente.

4. El silencio de la administración y la Ley 15.057

La Ley 15.057 sobre procedimiento laboral en la provincia de Buenos Aires no define lo que es el silencio de la administración y, por lo tanto, no determina su alcance o como se configura. Sin embargo, ello no es necesario ya que el art. 3 de la Ley 27.348 lo establece claramente al otorgar a las comisiones médicas el plazo de 60 días hábiles administrativos, con una posible prórroga de 30 días. 

Asimismo, el art. 2 inc. j de la ley 15.057 hace remisión al art. 2 de la ley 27. 348. Dicho artículo deberá leerse junto al art. 3 del mismo plexo normativo que nos habla acerca del plazo de 60 días hábiles administrativos (prorrogable por 30 días más) que tiene la comisión médica para expedirse. Por lo tanto, la Ley 15.057 solo realiza una remisión al plexo normativo nacional que hace alusión, de manera indirecta según nuestro modo de ver, al silencio de la administración.

5. El procedimiento contencioso administrativo

Existe una postura que considera que no se deberá aplicar la Ley 12.008, sobre procedimiento administrativo en la provincia de Buenos Aires, al silencio de la administración de las comisiones médicas jurisdiccionales.

Asimismo, la ley provincial sobre procedimiento administrativo, bajo estudio en este artículo, no se aplicaría a órganos federales como las comisiones médicas, justamente por el carácter provincial de la norma jurídica mencionada. 

Sin embargo, tampoco sería de aplicación la Ley Nacional N° 19.549 sobre procedimiento administrativo.

En rigor de verdad, las normas jurídicas mencionadas hacen alusión a un procedimiento administrativo especial que será de aplicación a cuestiones relativas entre la administración pública y los administrados. Por lo tanto, estas normas no serán de aplicación a cuestiones privadas entre los trabajadores (o sus derechohabientes) y las aseguradoras de riesgos del trabajo o los empleadores autoasegurados. A todo ello, debemos sumarle que el art. 4 de la Ley 12.008 establece que esa norma no será de aplicación a temas regidos por normas o convenios laborales.

El procedimiento ante las comisiones médicas jurisdiccionales tiene sus propias normas adjetivas: Ley 27.348 (arts. 1 a 3), Res. 298/17, Res. 899E/17, y en la provincia de Buenos Aires debemos mencionar necesariamente al art. 2 inc. j de la Ley 15.057 (que hace una remisión a la Ley 27.348 que regula la obligatoriedad del tránsito previo por las comisiones médicas jurisdiccionales). Es por ello que dicho procedimiento ante las comisiones médicas no necesita de más normas jurídicas que lo regulen, atento a la gran cantidad de normas jurídicas que existen al respecto. Sumar más normas complementarias sería un gran error ya que se contribuiría al crecimiento del fenómeno denominado “hiperinflación normativa”

6. El pronto despacho

En las leyes sobre procedimiento administrativo mencionadas con anterioridad el silencio de la administración se configura siempre y cuando la administración pública sea interpelada mediante un pronto despacho.

Sin embargo, pese a que las normas sobre procedimiento administrativo no son de aplicación a las comisiones médicas jurisdiccionales, muchos letrados presentan escritos de “pronto despacho” ante dichos organismos para configurar el silencio de la administración. Esto último constituye una práctica habitual, aunque no se encuentra regulada dicha práctica en el ámbito de las comisiones médicas.

Tanto a nivel nacional como en la provincia de Buenos Aires, luego de esa interpelación, canalizada mediante un pronto despacho, la administración pública debe expedirse en el plazo de 30 días hábiles administrativos.  Si no lo hace recién en ese momento el administrado puede recurrir a la justicia. 

Esta situación no se encuentra prevista en la Ley 27.348 y, por lo tanto, la interpelación de las comisiones médicas mediante pronto despacho, o el cumplimiento de las leyes procedimentales administrativas sería imponerle al trabajador un requisito más que no se encuentra contemplado en una norma adjetiva específica (que regule el procedimiento ante las comisiones médicas).

Además, es importante aclarar que el plazo de 30 días hábiles administrativos es muchísimo tiempo, lo cual se traduce en tiempo ganado por la comisión médica jurisdiccional interviniente.

7. La acreditación del silencio de la administración

Como bien sabemos, la Ley 27.348 no contempla el pronto despacho ni el silencio de la administración. Solo establece que los plazos son perentorios.

El art. 3 de la Ley 27.348 establece que la comisión médica jurisdiccional deberá expedirse en el plazo de 60 días hábiles administrativos. Dicho plazo podrá extenderse por 30 días más, por motivos justificados. 

Por lo tanto, la falta de una resolución por parte de la instancia administrativa previa y obligatoria dará lugar a la configuración del silencio de la administración. Esto último deberá ser acreditado mediante el acompañamiento del expediente administrativo. 

Actualmente, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, la petición de dicho expediente se realiza de manera electrónica mediante el envío de un oficio electrónico a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo que cuenta con un domicilio electrónico especial para la recepción de oficios. Esto último, es realmente muy ágil, aunque en algunas ocasiones muchos letrados deberán peticionar que se reitere el oficio. Ahora bien, una vez que el órgano jurisdiccional haya recibido el expediente administrativo electrónico y con el relato realizado en la demanda (en el acápite “hechos”) respecto a lo acaecido en la comisión médica jurisdiccional (expresando como se ha configurado el silencio), el juez tendrá los elementos necesarios para considerar procedente o no la pretensión incoada ante los estrados.

En el expediente “Kruckenberg Omar Mateo c/ Omint A.R.T. S.A. s/ accidente acción especial” (Exp. 16.552) se dijo que “acreditado el vencimiento del intervalo de tiempo perentorio otorgado por la administración para que se expida, resulta indistinto, para que el trabajador pueda acceder a la instancia judicial, que la administración continúe por su propio impulso con el proceso ante ella, ya que la obligatoriedad del trámite ha quedado extinto, por vencimiento del plazo perentorio impuesto por la propia normativa.

En otras palabras, el cumplimiento del plazo establecido por el art. 34 de la ley 27.348, sin que la administración se haya expedido, opera para el trabajador como un acto liberatorio de permanecer en la instancia administrativa, puesto que, ante la caída de la obligatoriedad de la instancia administrativa, da lo mismo que el trabajador continúe el trámite, que lo abandone a su antojo o que más allá del impulso continúe la administración, el actor hubiera optado por la interposición de la acción laboral ordinaria como se trata en la cuestión traída al acuerdo”.

Es así que, según esta postura, una vez cumplido el plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos el trabajador podrá acceder a la justicia laboral ordinaria, sin necesidad continuar en la instancia administrativa obligatoria (comisión médica). Puede pasar luego que la administración, una vez que el trabajador ya inició la acción laboral amplia ante la justicia, reactive el expediente mediante un nuevo impulso. Esto último, en rigor de verdad, es irrelevante ya que una de las consecuencias del plazo perentorio es que, una vez cumplido, entonces se extingue la obligatoriedad del procedimiento administrativo ante la comisión médica.

El plazo del art. 3 de la Ley 27.348 actúa como un acto liberatorio de la obligación de permanecer en la instancia administrativa hasta agotarla. 

El trabajador tiene diversas opciones: continuar el trámite instado ante la comisión médica o presentarse ante la justicia. Otro supuesto sería que la comisión médica impulse el trámite. Sin embargo, una vez que ya se ha cumplido el plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos el impulso de la administración carece de virtualidad ya que se ha operado el acto liberatorio.

Uno de los casos que suspende el plazo de 60 días para expedirse es la culpa del trabajador, esto se da, por ejemplo, cuando el trabajador no concurre a alguna de las audiencias médicas fijadas. La realidad es que, si el trabajador no justifica la ausencia, entonces la comisión médica archiva el expediente.

8. ¿Desde cuándo se va a contar el plazo de 60 días hábiles administrativos?

La Res. 298/17 regula el momento en el cual deberá comenzar a contarse el plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos.

El art. 29 de dicha resolución dispone que la administración tiene 60 días hábiles administrativos para expedirse desde que el trámite se haya debidamente cumplimentado.

El art. 32 de la resolución se encuentra redactado de una manera bastante confusa. Sin perjuicio de ello, en dicho artículo se establece cuando debe considerarse que los trámites mencionados se encuentran cumplimentados.

Seguidamente analizaremos los supuestos en los que se considera que determinados trámites se encuentran debidamente cumplimentados.

1. Determinación de la incapacidad

En el caso de la determinación de la incapacidad que se encuentra contemplado en el inc. 1 del art. 32 de la Res. 298/17 de la SRT no hay muchas dudas al respecto. El trámite estará cumplimentado desde que se encuentren cumplidos los requisitos del art. 4 de la Res. 298/17 de la SRT, tanto para la ART como para el empleador autoasegurado. A su vez, los únicos que pueden iniciar este trámite son la ART o el EA.

El segundo requisito tiene que ver con que se cumpla con la acreditación del patrocinio letrado obligatorio para el trabajador, lo cual se encuentra preceptuado en el art. 36 del Capítulo IV de la misma resolución. Entonces, la ART o el EA deberá iniciar el trámite y, luego, el trabajador con su patrocinante deberá presentarse en el expediente ya iniciado. Una vez hecho esto, la comisión médica podrá comenzar a trabajar. En otras palabras, sin que se presente el trabajador no comenzará a contarse el plazo de 60 días hábiles administrativos.

2. Divergencia en la determinación de la incapacidad o rechazo de la contingencia

En los trámites de divergencia en la determinación de la incapacidad o rechazo de enfermedad no listada y rechazo de la denuncia de la contingencia, el art. 32 inc. 2 de la resolución dispone que el trámite se tendrá por cumplimentado cuando se cumpla con los requisitos determinados para el inicio de cada trámite. 

Ahora bien, en el caso de divergencia en la determinación de la incapacidad los requisitos los encontraremos en el art. 3 de la Res. 298/17 de la SRT. Los requisitos para el inicio de los trámites de rechazo de enfermedad no listada o rechazo de la denuncia de la contingencia los encontraremos en el Dto. 179/95.

En esos supuestos, se deberá cumplir con el requisito del patrocinio letrado para el trabajador o sus derechohabientes, y una vez que ello se encuentra cumplimentado deberá expedirse el Secretario Técnico Letrado acerca de la pretensión del trabajador. Si se considera que la pretensión es favorable al trabajador entonces el trámite seguirá su curso en el área médica correspondiente.

Cabe decir que si analizamos las facultades del Secretario Técnico Letrado, en virtud del art. 3 apartado 1° de la Res. 899E/17 de la SRT, podremos ver que, entre dichas facultades, no se encuentra la de emitir un dictamen en el trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad. Excepcionalmente lo podrá hacer cuando por una cuestión técnica- legal se reclame su intervención, lo cual no es habitual.

De hecho, en el trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad el que realiza el pase al área médica es un empleado de la comisión médica interviniente.

Entonces, del análisis de las normas jurídicas mencionadas surgen las siguientes conclusiones.

1. El plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos (prorrogable por 30 días más) comenzará a contarse desde que el trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad se encuentre cumplimentado.
2. La expresión “cumplimentado”, según mí modo de ver, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos o recaudos para que el trámite se encuentre encaminado por cauces normales y cumpla con su finalidad.
3. Los requisitos del trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad se encuentran en el art. 3 de la Res. 298/17 de la SRT que establece: la acreditación de la identidad del trabajador, el alta médica o constancia de fin del tratamiento otorgada por la ART, Empleador autoasegurado o empleador no asegurado. A todo ello debemos agregar que el trabajador deberá contar con patrocinio letrado.
4. En el trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad no deberá expedirse el Secretario Técnico Letrado. Generalmente, un empleado de la comisión médica interviniente dará curso al trámite y lo remitirá al área médica.

3. Rechazo de la denuncia de la contingencia o rechazo de la enfermedad no listada (art. 1 de la Res. 298/17) 

Según el art. 1 de la Res. 298/17 de la SRT los requisitos para presentar el trámite de rechazo de la denuncia de la contingencia o rechazo de la enfermedad no listada son los siguientes:

“Para iniciar el trámite por rechazo de la contingencia denunciada por el trabajador o sus derechohabientes: debe acreditar identidad; presentar la denuncia del Accidente de Trabajo o Enfermedad Profesional; y, presentar el rechazo fundado de la contingencia por parte de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART), el Empleador Autoasegurado (EA) o el Empleador no Asegurado (ENA).

Para el trámite por rechazo de enfermedades no listadas: acreditar identidad; presentar constancia de la denuncia de la enfermedad ante la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, el Empleador Autoasegurado o el Empleador no Asegurado; presentar constancia del rechazo por parte de la Aseguradora, el Empleador Autoasegurado o el Empleador no Asegurado de la pretensión del trabajador; y, presentar petición fundada. Se entenderá por tal aquella presentación que contenga diagnóstico, argumentación y constancias sobre la patología denunciada y la exposición a los agentes de riesgo presentes en el trabajo respectivo, con exclusión de la influencia de los factores atribuibles al trabajador o ajenos al trabajo. Las constancias a presentar podrán ser estudios complementarios sobre el diagnóstico de la enfermedad denunciada y/o descripción de los agentes de riesgo a que estuvo expuesto el trabajador”.

Además, se deberá cumplir con el requisito de patrocinio letrado y deberá intervenir el Secretario Técnico Letrado. Éste último deberá emitir un dictamen favorable a la pretensión del trabajador y ordenar que se deriven las actuaciones al área médica.

A su vez, en el caso de las enfermedades no listadas deberá acompañarse la petición fundada, lo cual no constituye un informe médico común y tiene un costo para el trabajador.

En síntesis, se comienza a contar el plazo desde que se cumplan con todos los requisitos del trámite en cuestión y el Secretario Técnico Letrado emita el dictamen favorable a la pretensión del trabajador. Sin embargo, el Secretario Técnico Letrado no tiene un plazo para expedirse en realidad, por lo tanto puede demorarse mucho tiempo. 

9. Conclusión

Se puede concluir que el silencio de la administración puede ser concebido como una puerta de acceso muy interesante a la justicia laboral ordinaria. Constituye un acto liberatorio que provoca que se prescinda del procedimiento administrativo previo ante la comisión médica jurisdiccional.

Sin embargo, todo dependerá del criterio de la justicia ordinaria interviniente una vez que se acceda a ella gracias a la configuración del silencio.

Puede pasar que se requiera del agotamiento de la instancia administrativa previa para, luego, acceder a la justicia. Otro escenario importa que se tenga por acreditado el silencio y, entonces, el acceso a la justicia laboral ordinaria queda expedito. Todo se reduce a una cuestión de criterios.